בדיחה ושמה - ברית הגנה אירופית

ב־22 ביוני התקבלה החלטה בוועידת פסגה של ראשי מדינות האיחוד האירופי, על השקת מסגרת לשיתוף פעולה בתחום הביטחון וההגנה, הכוללת גם מלחמה בטרור. מסגרת ההסכם כללה גם הקמת "קרן הגנה אירופית" משותפת לשם פיתוח, ייצור ורכש של כלי נשק מתקדמים, מה שיביא לחיסכון בהוצאות ההגנה של כל מדינה חברה.

החלטה זו זכתה לסופרלטיבים מפי משתתפי הוועידה. דונלד טוסק, נשיא האיחוד האירופי, כינה אותה "צעד היסטורי" אשר יביא לאינטגרציה עמוקה יותר בתחום הביטחוני. נשיא צרפת מקרון, שזו הייתה הופעתו הראשונה בפסגה אירופית, אמר כי פריז וברלין מאמצות החלטה זו אשר תוביל ל"התקדמות אמיתית" במדיניות ההגנה.

על פי הערכת הנציבות האירופית, היעדר שיתוף פעולה בתחום פיתוח ורכש נשק גורם לבזבוז שבין 25 ל־100 מיליארד אירו. עד עתה, 80% מרכש הנשק ויותר מ-90% של מחקר ופיתוח נעשים על בסיס לאומי, כלומר כל מדינה חברה פועלת בנפרד. הנציבות מעריכה, והערכתה זו התקבלה על ידי משתתפי הפסגה, כי כ-30% מהוצאות הרכש ייחסכו באמצעות איגום ידע, פיתוח וייצור. יתרה מזו: פעילות משותפת תייעל גם את יכולות הפריסה של הצבאות האירופיים לכשיידרשו לכך.

אלא שפסגה זו על החלטותיה ותשבחותיה אינן אלא חלק ממשחק, מעין ריטואל קבוע הנמשך כבר עשרות שנים. כולם יודעים שיש כאן רוב מהומה ורוב תהליך, על מעט מאוד מאומה. עוד לפני הקמת השוק המשותף, בראשית שנות החמישים של המאה העשרים, היו ניסיונות להקמת מסגרת ביטחונית אירופית משותפת. הניסיונות הללו כשלו.

ב-1999 הוקמה מסגרת מוסדית למדיניות ביטחון והגנה משותפת, אשר אף הציבה יעדים ברורים להתחמשות ולהצבת כוחות צבא משותפים באזורי משבר. ב-2004 הוקמה סוכנות הגנה משותפת, שעיקר תפקידה היה לשפר את היכולות הצבאיות של המדינות החברות באמצעות תיאום ואיגום משאבי מחקר ופיתוח. גם אמנת האיחוד האירופי משנת 2009 מכילה סעיפי ביטחון והגנה משותפים, ובין היתר היא כוללת סעיף של אחריות הדדית במקרה של מתקפה על חברה אחת, וכן סעיף המאפשר למספר חברות להעמיק ביניהן את האינטגרציה הביטחונית אף ללא השתתפות כל חברות האיחוד.

אינטרסים סותרים

כל אותן החלטות ומסגרות מדיניות ביטחונית משותפת התגלו כעקרות, וככל שניתן לחזות עתידות, דלים הסיכויים שאי פעם תצא לפועל מדיניות הגנה משותפת מבצעית.

אמנם, מאז 2003 נערכו כ־30 מבצעים במסגרת המוסדית של מדיניות הביטחון וההגנה המשותפת, ורובם באזורים השכנים לטריטוריה של האיחוד האירופי, אלא שאופי הפעילות היה בעיקר אזרחי, במגמה של השכנת שלום וסיוע הומניטרי, והיא לא כללה פעילות לוחמה. לחלק מהמבצעים גם לא הייתה חשיבות רבה מבחינת היקף הפעילות, כגון השוטטות של משקיפים אירופיים בחברון והכשרת כוחות משטרה פלסטיניים בתחום הסייבר ברמאללה.

יתרה מזו: רוב המבצעים נערכו עד 2009, ומאז חלה ירידה בסוג זה של פעילות. מספר החיילים האירופים שפעלו מחוץ ליבשת ב־2006 היה 83 אלף, ואילו ב־2013 ירד מספרם ל־58 אלף. תקציב ההגנה של המדינות החברות הצטמצם ב־15% בשנים אלו, ורק עתה הוא מתחיל להתרחב. הרציונל של הקמת מסגרת ביטחונית והגנתית משותפת ב-1999 היה בין השאר להשתחרר מתלות בארצות הברית, אולם כאז כן עתה אין האיחוד האירופי מסוגל לפרוס יותר מאשר 7-8 אחוזים מהכוח הצבאי שלו מחוץ ליבשת.

מה שיותר חשוב היא העובדה שהאינטרסים הפוליטיים של חברות האיחוד האירופי אינם אחידים, ואין קונצנזוס אסטרטגי. איטליה, למשל, מתעניינת במה שמתרחש באגן הים התיכון. פולין וליטא, לעומת זאת, אינן מתעניינות באזור זה ופוקחות עין לכיוון מזרח. כמה חברות האיחוד האירופי השתתפו במבצע נגד לוב ב־2011? יש מדינות חברות שמעוניינות רק בהגנת היבשת, ולעומתן מדינות שהיכולת שלהן היא רק לשלוח כוחות למשימות שלום מחוץ ליבשת.

ככלל, רוב המדינות החברות אינן ששות אלי קרב. צרפת הפעילה את סעיף ההגנה ההדדית האירופית המופיע באמנת האיחוד בעקבות מתקפת הטרור עליה ב־2015, אך ההפעלה כשלה. האיחוד לא נקט בפעולה משותפת נגד דאעש. מה הייתה תרומתן של חברות האיחוד בפעילות הצבאית בצ'אד החל משנת 2007 ? קרוב ל־70% מהכוח שהיה אמור להיות של האיחוד האירופי היה צרפתי, וחוץ מפולין ואירלנד תרומתן של שאר המדינות הייתה לא משמעותית עד מגוחכת.

זוהי מציאות פרדוקסלית, שכן מלכתחילה הצהירו קברניטי האיחוד האירופי שמסגרת הביטחון וההגנה המשותפת נועדה להתערבות באזורי משבר בעולם (ולא להגנה טריטוריאלית), כחלק מהמגמה לשדרג את אירופה למעמד מעצמה עולמית.

תורת המשחקים של הזירה הבינלאומית

מדוע אפוא מתכנסים המנהיגים פעם אחר פעם כדי לקבל החלטות שמראש ידוע שלא יצא מהן דבר בשטח? כדי להבין את ההתנהלות הזו כדאי לחזור לאבחנותיו של יוהאן הויזינחה, היסטוריון ואינטלקטואל הולנדי בן המאה העשרים, שהתפרסם בעיקר בזכות ספרו "האדם המשחק", על פי הויזינחה, המשחק הוא שורש התרבות האנושית. "כל אימת שיחיד או ציבור חורגים מעבר לסיפוק צרכי גופו, נעשית חריגה זו בצורה של משחק", כותב הויזינחה (בתרגומו של שמואל מוהליבר). המשחק הוא "יציאה מן העולם הממשי. כשם שאינו בא לספק צרכים ממשיים של העולם שבו אנו חיים, כך אין חוקי ההוויה היומיומית שליטים בו".

ועוד אומר הויזינחה: "המשחק עושה סדר… סדר זה הם חוקיו וכלליו של המשחק… חוקים אלה מראים את נטיית היסוד של המשחק להתגבש בדפוסים יצוקים, ודפוסים אלה מבטיחים את האפשרות לחזור עליו… החזרה ממלאה תפקיד בתוך עולמו של המשחק, והיא גם מקור המשפיע סדרים על סביבתו. כל אימת שנרצה, נוכל לצאת מעולמה היחסי, הבלתי שלם של ההוויה היומיומית וליצור לעצמנו את העולם הדמיוני, הוא העולם המושלם של המשחק". הויזינחה טוען כי המשחק משתקף בכל תחומי החיים החברתיים כגון באמנות, בשפה, בפולחן הדתי, בצבא, במדיניות ובמדיניות הבינלאומית.

מה עושים אפוא קברניטים של ארגונים ומדינות, המתמודדים עם מציאות מתסכלת ונדרשים למצוא לה פתרונות שאינם בהישג יד? גם כאשר לא ניתן לנווט את ספינתם אל הארץ המובטחת, יודעים הקברניטים כי אין הם פטורים מן התהליך, מהניווט עצמו. אסור להם בתכלית האיסור להשאיר את ספינתם מוטלת במנוע דומם בלב ים סוער. עצם המשחק, כלומר החזרה הבלתי נלאית על ריטואל של ניסיונות חוזרים ונשנים, הרמייה הלגיטימית המפיחה תקווה – כל אלה יש בהם ערך משום עצמם.

משחקים מדיניים אלה צפויים להמשיך ולחזור על עצמם, שכן זוהי תורת המשחקים של המדיניות הבינלאומית, שהטקס והריטואל הריקים מתוכן באים אצלה במקום הממשות והמהות, ו"העולם הדמיוני, העולם המושלם של המשחק", מחליף בה את "עולמה היחסי, הבלתי שלם של ההוויה היומיומית".